摘要：我国新修订的《民事诉讼法》第55条首次提出了公益诉讼的概念，“环境污染、侵害众多消费者合法利益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起公益诉讼。”而对提起民事公益诉讼的主体并未做进一步的明确，仅规定为“法律规定的机关和有关组织”。“法律确定的机关和有关组织”又指哪些？检察院提起民事公益诉讼能否最大限度的保障公共利益？对于环境公益诉讼和消费者公益诉讼的诉讼模式是否区分对待？诉讼主体的模糊导致了权利行使、管辖范围、诉讼方式等方面的不明确。笔者将以检察院作为民事公益诉讼的适格主体角度进行分析论证。

　　关键词：民事公益诉讼 主体 适格 检察院

　　近年来，随着经济的高速发展，利益的不断驱动，涌现出大量的群体性权益损害事件。诸如“三聚氰胺”、“苏丹红”事件，化工企业的超标排放污染物事件，京津地区持续多日的雾霾天气等一系列的食品安全、环境污染事件将理论界和实务界对公益诉讼的讨论引向了高潮，也促使了新修订的《民事诉讼法》首次确认了公益诉讼这一制度。但《民事诉讼法》第55条“环境污染、侵害众多消费者合法利益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起公益诉讼。”也仅仅只有一条简单的法条，进行了简单的提及。对提起公益诉讼的主体“法律规定的机关和有关组织”规定的相当模糊，有权提起公益诉讼的机关和组织到底需要什么样的条件、采取何种诉讼方式，都没有明确规定。笔者认为，由检察院作为公益诉讼的诉讼主体具有一定的必要性，可行性，可操作性。

　　一、公益诉讼

　　要想确定公益诉讼的适格主体，首先要明确什么是公益诉讼。目前，对于公益诉讼的定义，理论界与实务界都没有达成一致的意见。一种观点是广义的公益诉讼，认为与案件是否有直接的利害关系并不是能否提起公益诉讼的必要条件，公益诉讼旨在维护公共利益，与是否有利害关系无关。另一种观点是狭义的公益诉讼，认为公益诉讼的前提是与案件没有直接的利害关系的当时人提起的诉讼，与案件具有直接利害关系而提起的诉讼是普通民事诉讼。

　　从公益诉讼的上述内涵可以看出，两种观点的主要区别点还是集中在诉讼主体上，由此而导致的诉讼模式不同。

　　二、我国民事公益诉讼主体立法缺陷 

　　我国公益诉讼刚刚起步，制度建设还远不够完善，在法律规定的准确性和可操作性等方面还存在很多问题。                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               

　　《民事诉讼法》第55条首次提出了公益诉讼的概念，确定了“环境污染、侵害众多消费者合法利益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起公益诉讼。”由此可见，我国民事公益诉讼分为两种：环境公益诉讼和消费者公益诉讼。对其主体的规定仅简单描述为“法律规定的机关和有关组织”，而对这一“机关和组织”并没有做范围上的列举和详述。而且，就词义上来讲，此主体的规定存在一定的歧义，可以有两种理解：一是可以理解为“法律规定的机关”和“法律规定的有关组织”，另一种理解是“法律规定的机关”和“有关组织”。

　　而2013年新修订的《消费者权益保护法》第47条将消费者公益诉讼的起诉权赋予中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，其“对侵害众多消费者合法权益的行为，可以向人民法院提起诉讼。”本法条中消费者协会“可以”提起公益诉讼，而不是“应当”，因而对于这一法律授权，消费者协会可为，可不为，故而其可以次为由规避承担此责任。2015年1月7日施行的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第11条规定，检察机关可以通过提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式支持社会组织依法提起环境民事公益诉讼。对于环境公益诉讼，检察机关仅承担咨询、协助性工作，并未作为公益诉讼的诉讼主体承担诉讼职能。

　　从上述三个法条规定中可以看出，我国对于公益诉讼立法主体还是相当模糊不清的，主体不定、诉讼职能不清导致的后续诉讼程序仍然处于空白阶段。

　　三、检察院作为公益诉讼主体的必要性、可行性分析

　　由于现行法律规定中对公益诉讼适格主体的不明确及公益诉讼实践中公民个人和社会团体诉讼能力不足、取证难等问题，检察院作为公益诉讼的适格主体以国家职权的方式提起公益诉讼来保护社会公共利益显得愈发迫切，同时亦符合公益诉讼的本质属性，具有基本的法律根据。

　　（一）检察院作为公益诉讼主体的必要性分析

　　首先，侵害公共利益的违法案逐年增多。随着经济的发展，利益的驱动，以牺牲公共利益、自然环境为代价的各类案件不断增多，其中破坏环境、侵害公众身体健康等违法行为居多。正如本文开篇所提到的，苏丹红事件、三聚氰胺事件、水源污染导致居民身体病变等事件不断发生，这些侵害公共利益的案件或是由于政府监管力度不够，或是因为企业经营者唯利是图，亦或是当地政府以牺牲环境、公众利益为代价获取经济利益。无论出于何种原因，由个人、社会组织或当地政府代为承担这一责任，都会出于地方保护主义而不了了之。因此，有检察院这一国家公权力机关代为提起公益诉讼是最佳方式。

　　其次，我国社会团体无法承担诉讼职能。在西方国家，存在各类脱离行政、企业干预的社会团体，能够代表公共利益提起公益诉讼。而我国市场经济发展较晚，社会团体等民间组织刚处于萌芽发展阶段，其组织功能仍不完善，且多受地方政府、行业企业的经济资助，无法实现完全的自治和独立。如地方消费者协会的财政来源主要是地方政府和地方企业支持，反过来让其起诉“衣食父母”是件极为困难的事情。因此，让社会团体作为公益诉讼的主体代为诉讼，显得力不从心。在这种情况下，检察院作为国家监督机关，不能坐视不管，而应根据我国的实际情况，由检察院作为公益诉讼主体。

　　第三，公民个人提起公益诉讼于法无据。在民事诉讼发出台前，我国曾有个人诉“郑州火车站公厕收费”等类似公益诉讼的案例，为了2毛钱的诉讼标的而耗去3000余元的诉讼费用和数年的时间。从个人角度出发，高昂的诉讼成本和长期的诉讼时间，让许多人望而却步。同样受到中国传统文化的影响，中国人大多怀着“多一事不如少一事”、“事不关己，高高挂起”的心态生活，面对这种侵害社会公共利益的行为，绝大多数人也不会怀着美国人的那种“如果我不站出来，下一个受害的将会是我”这种想法。因而，让个人提起诉讼从观念上到诉讼成本上来讲都是难于进行的。

　　而新民诉法实施后，公益诉讼的主体并未涵盖公民个人，只是法律规定的机关和有关组织。因此，于法无据，也就不用再做探讨了。

　　（二）检察院作为公益诉讼主体的可行性分析

　　检察院作为公益诉讼的主体，是在我国经济社会发展、法治化进程中的必然之举。

　　首先，检察院作为公益诉讼的主体符合公益诉讼的本质要求。公益诉讼是以保护社会公共利益为目的，具有很强的公益性。而检察机关作为国家的监督机关，由其作为代表公共利益和社会利益的诉讼主体最适合不过。

　　其次，检察院作为公益诉讼的主体于法有据。《中华人民共和国宪法》第129条规定了“中华人民共和国检察院是国家的法律监督机关”。《刑事诉讼法》第77条规定：“被害人由于被告人的犯罪行为而遭受物质损失的，在刑事诉讼过程中，有权提起附带民事诉讼。如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”这一法条虽未明确规定检察院可以代表国家单独提起民事诉讼，但是于提起公益诉讼的本质是相同的，也表明了从法律层面上来讲的可行性。

　　第三，检察院有相关内设部门可承担公益诉讼职能。从《民事诉讼法》、《消费者权益保护法》及《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》来看，我国公益诉讼主要集中在民事法律领域，换句话说我国法律规定的公益诉讼是指民事公益诉讼。检察院内设民行检察部门和控告申诉检察部门，都是承担相应的监督职能。民事行政监督案件由控告申诉检察部门受理，转至民行检察部门立案审查。从这一流程上来看，公益诉讼可以借鉴相应的模式，由控告申诉部门进行受理审查，符合公益诉讼的条件转民行检察部门立案监督或提起诉讼。

　　四、检察院作为我国公益诉讼主体参与诉讼模式浅析

　　（一）确定检察院在公益诉讼中的诉讼地位

　　检察院开展公益诉讼居于何种地位，现在仍有很大争议，总的来说有以下几种观点：一是“法律监督人说”，二是“国家公诉人说”，三是“双重身份说”。笔者赞同“双重身份说”，检察机关在公益诉讼中既是国家法律监督机关又是名义上的原告。检察院作为法律监督机关既要兼顾民事诉讼中的意思自治原则又要体现法律赋予的监督职能，当某一行为侵害公共利益时，当事人无法或不愿提起诉讼时检察院为避免国家利益、公共利益受损，要代其作为原告提起诉讼。

　　因此，借鉴国外公益诉讼法律实践和立法经验，我国应当采用“督促起诉为主，直接起诉为辅”的诉讼模式。对于特别法赋予起诉权的国家机关和有关组织进行督促起诉，在法律授权的国家机关和有关组织不依其职权主动进行起诉，经检察院督促后仍不起诉或者存在诉讼主体缺失的情况下才能起诉。

　　（二）设置检察院提起公益诉讼的前置程序

　　我国《民事诉讼法》第55条规定可见，我国公益诉讼分为两种：环境公益诉讼和消费者公益诉讼。而我国消费者权益保护法将提起消费者公益诉讼的权利赋予省级的消协；环境法司法解释中赋予了检察院提供咨询、协助调查权。因此，分类讨论两种公益诉讼前置程序。

　　我国《民事诉讼法》和2014年新《消费者权益保护法》，对于侵害消费者权益的公益诉讼，将诉权赋予了省级消费者协会。但在消费者协会行使诉权中，仍存在两方面的问题：一是，消费者协会的法律授权是“可以”行使，难免存在特定案件中的推诿懈怠可能；二是，被授权组织为省级消费者协会，而各市县消协并不具有相关权利，在其所在区域发生的侵害消费者权益案件可谓诉讼主体“缺失”。这就需要对消费者协会的起诉权进行监督，对于消费者协会的不作为行为，应当由工商行政主管部门督促其行使职权，督促后仍不提起消费者公益诉讼的，再由工商行政管理部门或受害人申请检察院代为提起公益诉讼，此是为检察院提起消费者公益诉讼的前置程序。这种前置模式中，检察院作为国家监督机关，既起到了监督督促法律授权组织起诉的作用，又在其不作为时为维护社会公共利益而行使了国家诉权。

　　《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第11条规定，检察机关可以通过提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等方式支持社会组织依法提起环境民事公益诉讼。环境公益诉讼和消费者公益诉讼存在同样的问题，法律并未直接将诉权授予检察院，而是规定了检察院承担咨询、协助性工作，并未作为公益诉讼的诉讼主体承担诉讼职能。笔者认为，在相关环保组织无法行使诉权，或者环保行政部门监管不力的情况下，由受害人申请，可由检察院提起环境公益诉讼。

　　检察院作为民事公益诉讼主体，能有有力补充现行法律下民事公益诉讼主体调查权、处分权不足，监督权缺失的现实状况，同时对构建我国公益诉讼体系，实现公益诉讼本质属性起到积极的建设作用。

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