【摘 要】检察机关提起环境公益诉讼，旨在保护社会公共利益和国家利益，不仅丰富了诉讼理论，也增强了检察权的效能。本文结合环境公益诉讼典型案例，探讨检察机关提起环境公益诉讼的价值，论证检察机关提起公益诉讼的主体资格，提出完善检察机关提起环境公益诉讼制度的建议。
【关键词】检察机关 公共利益 环境公益诉讼 制度构建
环境公益诉讼是环境污染和生态破坏的救济措施，也是对环境行政执法的监督。检察机关作为法律监督机关，对于纠正违法行为、警示行政行为负有责任，应有权提起环境公益诉讼。
一、运行模式的结构分析
环境公益诉讼制度是为解决对环境的损害而建立的特殊制度，即以保障环境公益为指向的诉讼制度，它突破了民事责任的个人责任与个体补偿原则，体现的是环境法上的社会责任与公益补偿责任。检察机关提起环境公益诉讼特点鲜明：①诉讼目的的公益性，诉讼的出发点是为维护公共利益。②诉讼行为的职责性，检察机关提起环境公益诉讼是一种职责，如果符合起诉条件，均应提起。③影响范围的广泛性，既涉及公共利益，还影响未来不确定的利益。④起诉主体的法定性，由法律规定，不一定与案件有利害关系。⑤裁判结果的补救性，通过民事赔偿和国家补偿的方式，补救受损环境。公益诉讼案件的诉讼请求和裁判结果强调对公共利益的事前预防与修复补偿。⑥诉讼效力具有普遍性，超出传统民事行政诉讼的既判力范围，扩展到没有参加诉讼的利害关系人。环境公益诉讼实际的实施者虽或应主张其与纷争事件有相当的利益关联，但诉讼的目的往往不是为了个案的救济，而是督促政府或者受管制者积极采取某些促进公益的法定作为，判决的效力亦未必仅局限于诉讼的当事人。例如，2009年无锡市锡山区检察院诉李某某、刘某某破坏高速公路公共环境案，法院判决农林局负责对两被告补种树木及管护的监督。
检察机关提起环境公益诉讼，不仅有利于解决环境侵权纠纷，还有助于重塑社会转型期的环境价值观。一是促进环保部门依法行政。习近平总书记在《十八届四中全会决定的说明》中指出：“作出这项规定，目的就是要使检察机关对在执法办案中发现的行政机关及其工作人员的违法行为及时提出建议并督促其纠正”。二是加大环境保护力度。环境损害积重难返，受多种因素影响，不易认定因果关系。检察机关提起环境公益诉讼，可以平衡原被告双方的诉讼力量，在保护环境公益的同时，维护受害人的利益。诉讼的过程博弈和结果导向还会对环境权益的维护、规范作业的遵守以及法律政策的落实起到示范作用。三是优化检察权配置。诉讼成败和诉讼制度是对社会行为的支持或否定，对社会活动产生深刻影响。检察机关提起环境公益诉讼，表明公权力机关对环境问题的重视，以及致力于解决环境问题的具体措施。
二、诉讼悖论的化解之道
检察机关提起公益诉讼受到质疑：一是缺少法律规定，没有法律明确规定检察机关有权提起公益诉讼。二是诉讼结构失衡。检察机关运用公权力提起民事诉讼，触犯了当事人地位平等原则。三是职能冲突。检察机关没有必要介入本应由行政机关解决的事项。四是弱化程序规则。检察机关在环境公益诉讼中既无法回避受害者利益，也无权处分该利益。并且，承担败诉责任以及应对被告反诉，检察机关有脱离程序制约的危险。那么，行政机关呢？笔者认为，行政机关具有行政处罚权，可以通过各种处罚措施，警戒侵害环境的行为。但是，行政机关若提起公益诉讼，无法摆脱其管理者的嫌疑，既当裁判员，又当运动员。“当前，赋予环境行政机关环境民事公益诉讼原告的主体资格，本质上是将原来的行政法律关系硬性扭转为民事法律关系，有违宪法的一般原理和制度框架。试图借助民事诉讼机制补充环境行政监管的‘无能’，只会进一步弱化环保机关本应独立承担的监管职责”。而社会组织收集证据困难、费用支出较大，提起诉讼的积极性不高。“据中华环保联合会统计，我国2000年至2013年环境诉讼案件总计60起，其中近1/3是由检察机关作为原告提起诉讼。”
当然，按照传统的民事诉讼理论，当事人应与案件有法律上的直接利害关系。但是在破坏环境的案件中，直接受害者可能损失不明显，而环境公共利益受损严重。如果只能由直接受害者提起诉讼，其很可能在权衡受损情况和诉讼成本之后放弃诉讼。依据“形式当事人”理论，无论是保护自己权利的人，还是保护他人权利的人，只要以自己的名义进行诉讼，引起民事诉讼程序发生、变更或消灭，都是民事诉讼的当事人。换句话说，即使与诉讼标的没有直接利害关系，也可以提起诉讼。检察机关提起环境公益诉讼具有理论基础和正当性。
人民检察院是国家的法律监督机关，负有维护国家和社会公共利益的职责，对一切有损法律和人民利益的违法行为实施监督。党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国重大问题的决定》提出，要“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，全国人民代表大会常务委员会也通过了《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，检察机关正式被赋予提起公益诉讼的职能。最高人民检察院先后下发《检察机关提起公益诉讼试点方案》和《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，对检察机关提起公益诉讼的试点地区范围、线索来源、立案程序、举证责任等事项予以详细规定。笔者对2003年以来的38件典型环境公益诉讼件进行了简单梳理，从案件类型上看，环境民事公益诉讼案件34件，环境行政公益诉讼案件4件，其中，检察机关提起民事的17件，行政的4件。因此，本文主要侧重于环境民事公益诉讼研究。检察机关自觉履行所承担的社会责任，采取直接起诉、督促起诉、支持起诉、检察建议、打击环境犯罪、查办职务犯罪等方式，积极参与环境保护，取得显著成绩。
三、制度构建的路径选择
（一）检察官的角色定位
一是原告代理人说，检察官代表民众提起环境公益诉讼。二是法律监督者说，检察机关是法律监督机关。三是双重地位说，检察机关具有原告与法律监督者的双重身份。四是原告说，检察机关是民事诉讼中的原告。五是民事公诉说，检察官是民事公诉人。笔者认为，刑事犯罪与破坏公益均是对社会整体利益的侵害，检察机关既然有刑事公诉权，也可以有民事公诉权和行政公诉权，检察官在环境公益诉讼中的角色是民事或行政公诉人，而非普通的公益诉讼人，否则无法体现出检察机关的特性。
（二）证据的收集运用
虽然环境民事公益诉讼遵循举证责任倒置原则，但检察机关以公权力为依托，起诉侵犯环境公益的被告人，应当承担举证责任。检察机关为证明损害环境的事实，可以行使调查取证权，包括调卷、查询、取证、复制相关证据材料、询问当事人或者证人、鉴定、勘验、评估、审计以及向有关部门进行专业咨询等。在环境行政公益诉讼案件中，实行举证责任倒置，作为被告的行政机关应当证明行政行为的合法性和正当性，否则承担败诉风险。在证据的掌握方面，环保部门作为环境保护的监管机关，对企业的经营状况比较熟悉，而且拥有专业技术人员，处理了大量的环境污染行政案件。众所周知，司法是被动和消极的“事后审判权”，环境行政执法才是环境保护的第一道防线，行政权延伸的领域更广，环境侵权的分散性特征也要求各地检察机关、环境行政管理部门协调配合。一是建立工作衔接机制。检察机关立案以后，有权要求环保部门提供侵权者的相关材料以及日常监测数据，比如侵权者的用水用电情况、工商登记资料、环保审批材料和经营管理情况。二是联合开展案件调查。检察机关可以委托环保部门对案件进行初查，与环保部门共同调取证据，请求环保机关或者环境科研单位评估环境污染和生态破坏的损失，提供专业技术鉴定书或认定书，固定行政证据并移送检察机关。三是建立协作联动机制。与环保部门建立联席会议制度，交流行政证据与司法证据衔接等问题；从公益诉讼案件立案标准、证据转化、立案程序等方面，分析行政执法案件是否符合公益诉讼案件的标准。
（三）诉讼请求的范围
环境民事公益案件的诉讼请求包括停止侵害、赔偿损失、恢复原状和协助履行，具体来说：一是制止环境污染或生态破坏继续进行以及危害后果进一步扩大；二是赔偿生态服务功能和自然资源的损失；三是开展环境修复和生态整治；四是特定的案外人协助或监管环境修复。诉讼请求涵盖了惩戒、修复和预防，杜绝企业走“违法成本低、守法成本高”的老路子，实现了“谁污染、谁治理”。
1、停止侵害，即向法院申请禁止令，请求法院裁定侵权者停止侵害行为。如在朱某某、中华环保联合会诉江阴港集装箱有限公司环境污染案中，法院受理后的次日，根据原告的申请下发民事裁定书，责令江阴港集装箱有限公司停止实施污染侵害行为。2011年12月，昆明中院制定适用环保禁止令的若干意见，对启动条件、证据规则、救济途径、审查内容及效力期限等做出详细规定。民诉法第100条和第154条肯定了禁止令的法律效力。检察机关提起环境公益诉讼时，可以向法院申请环保禁止令。法院作出禁止令时，应当明确期限，一般是到终审判决之日，如果终审判决不包括行为之执行或禁止的，禁止令自动失效。
2、赔偿损失，包括已经造成的国家环境资源损失、中长期损失、清污治理费用和鉴定评估费用。环境损害涉及面广，间接损失难以计算。泰州市的做法可供参考，鉴定机构确定处理倾倒的2.5万吨废酸需要3660余万元，分摊到六家企业身上仅几百万元。泰州市检察院联合环保局提出“虚拟治理成本”3660余万元，乘以地表水环境功能敏感程度推荐倍数4.5倍，得出1.6亿元的赔偿数额。
3、恢复原状。环境修复不限于原地修复，关键是环境的生态容量和区域的生态平衡。在某些情况下，原地生态修复会耗费巨大的人力物力，还未必能达到预期目标。无锡市滨湖区法院的判决给我们提供了一种思考的视角，被告人于判决生效之日起6个月内完成无锡市滨湖区杨湾地块4500平方米的异地补植，并通过无锡市绿化质量监督管理中心验收。泰州市废酸污染案中，江苏省高院判决可以暂缓支付部分赔偿款，环保技术改造的费用可以折抵赔偿款。截止到2015年底，常隆化工等五家企业不同程度地交付了60%的赔偿款，并投入资金进行技术改造，仅有一家拒不整改企业也受到了应有的惩罚。此案的判决，既保护了生态环境，也促进了经济发展。
（四）诉讼费用的收取及胜诉利益的归属
检察机关与公共利益没有直接的利害关系，胜诉后的利益也不归自己所有，并且除了财政经费以外，没有经济来源，因此，提起公益诉讼的费用应当由国库支付。如果被告败诉，则由被告缴纳。那么，胜诉利益如何处置呢？从现有判决看，一是赔偿给实际的受害人，如望城县检察院诉长沙某水泥公司噪声污染案，调解书将赔偿款支付给实际受害人。二是上交国库，如广州市番禺区检察院诉被告卢某某水域污染损害赔偿纠纷案，判决将赔偿款上交国库。三是支付给检察院，如广州市番禺区检察院诉番禺博朗五金厂水域污染侵权纠纷案，判决被告向原告直接支付环境经济损失赔偿款。四是赔偿款进入专项资金账户，例如昆明市环保局起诉、市检察院支持起诉昆明市三农公司、羊甫公司环境污染侵权纠纷案，判决将赔偿款汇入昆明市环境公益诉讼救济专项资金账户；泰州市废酸污染案中，法院判决将1.6亿元赔偿款支付至泰州市环保公益金专用账户。昆明和泰州的做法值得借鉴，对于公益诉讼案件，应设立环境公益诉讼救济资金账户，将环境赔偿款用于恢复环境和修复生态，确保专款专用。“两高”及环保部等部门应联合出台环境公益诉讼救济专项资金方面的文件，对资金来源、资金监管、救济对象、资金申请和用途，特别是当侵权人无财产可供执行时，对受害人的救助、被污染环境的修复等作出明确规定。专项资金账户可以委托环保社会组织来管理，环保机关可以向社会组织申请使用专用资金修复环境。检察机关应履行监督职责，保证资金用于环境治理和救助受害者。
（五）结案方式的选择
判决和调解都是公益诉讼的结案方式。判决是诉讼的必然结案方式，以判决的方式，将各方的权利义务规定得既明确又严格，才能对社会起到一种导向作用，客观上会对潜在的污染行为起到震慑效应。泰州废酸污染案件，检察机关首要的方案就是“以诉促调”，但考虑到“谈判”结果无法达到修复环境的目的，最后选择了请求法院作出判决。
调解广泛应用于公益诉讼案件中，一是由于判决对证据的要求较高，限于损失鉴定、污染损害、有毒有害物质鉴定等方面的技术影响，不利于作出果断明了的判决；二是调解可以降低上诉率，有利于当事人之间的矛盾化解并易于执行；三是环境侵权者愿意接受调解。检察机关提起环境公益诉讼既不能忽视民事诉讼的共性，也不能忽视公益诉讼的特性。笔者认为，可以在法院的主持下，达成调解协议。检察机关的诉权来源于程序性的诉的利益，其实质是便于达成诉讼目的，应享有完整的诉权，包括请求调解的权利。人类制定法律时就赋予了法律一定的价值使命，因而任何法律都包含有主体的终极追求，凝结人的法律信仰。调解处理纠纷，能够弥补公益诉讼程序成熟前的各种弊端，还为环境公益提供了自治空间。调解使“当事人跨越了复杂的诉讼程序的限制，直接就纠纷的争点展开讨论，避免了在细微的事实问题上投入不必要的资源”。朱某某、中华环保联合会诉江阴港集装箱有限公司环境污染案的调解协议中，不仅包括停止侵害、恢复原状等诉讼请求，还要求被告补办相关许可证，并将调解协议的履行置于法院及环保部门的监管之下。
由于检察机关并非环境公共利益的实际享有者，只能进行“有限调解”，而且行政公益诉讼案件不适用调解。为保障当事人充分行使诉权，促使被告认识并改善自身存在的环境污染问题，应当在庭审举证质证环节进行调解，不能在审前进行调解。在调解的执行方面，侵权责任人应“在一定期限内采取切实有效的整改措施、消除造成环境污染源”，“防止在满足了当事人之间利益需求的同时，继续发生或者存在再次危害环境质量与安全的隐患”。参照菲律宾最高法院2010年4月13日颁布的《菲律宾环境案件程序规则》，可引入“同意判决”制度，避免双方当事人恶意串通规避法律，损害环境公共利益，督促被告履行调解协议。
